城鎮化不是刺激經濟發展的萬能藥

尼古拉斯·拉迪（攝于2012年6月）

邁克爾·斯賓塞（攝于2008年5月）

2011年9月17日，黑龍江省齊齊哈爾市一處新建樓盤。

黃育川（資料圖）

　　【環球網報道】大量農民工涌入城鎮，廣闊的農田化為鱗次櫛比的樓盤，全國各地一座座新興城市不斷崛起作為全球發展速度最快的新興經濟體，中國正以前所未有的速度推進城鎮化步伐。由于中國經濟在世界上舉足輕重，城鎮化進程及其影響已經引起了美國經濟學者的極大關注。環球人物雜志記者日前采訪了諾貝爾經濟學獎獲得者、紐約大學教授邁克爾斯賓塞，卡內基國際和平基金會高級研究員、前世界銀行中國局局長黃育川，以及彼得森國際經濟研究所高級研究員、資深中國經濟專家尼古拉斯拉迪，傾聽了他們對中國城鎮化的看法。

　　意義多元的中國城鎮化之路

　　城鎮化一詞最早源于1867年西班牙工程師A.Serda的著作《城鎮化基本理論》，用來描述鄉村向城市演變的過程。它真正發端于工業革命之后，并逐漸成為一種全球化的現象。到20世紀時，這一名詞已經在全世界范圍內為多數學者接受。上世紀70年代后期，城鎮化的概念被引入中國學術界，中共第十五屆四中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》中，頂端次正式使用了“城鎮化”一詞，這也是近50年來中國首次在較高官方文件中使用這個詞，專指農村人口轉化為城鎮人口的過程。

　　城鎮化的核心內容，是人口就業結構、經濟產業結構的轉化，以及城鄉空間社區結構的變遷。從本質上看，它有三個主要特征：一是農村人口在地域上的轉變；二是非農產業向城鎮的聚集；三是農業勞動力向非農業勞動力的轉化。一般來說，人們用“城鎮化率”來反映城鎮化水平的高低，這一指標指的是一個地區常住的城鎮人口占該地區總人口的比例。

　　盡管實現城鎮化的方式有很多，但大都離不開兩個途徑：一是大城市優先發展，二是中小城鎮優先發展。早在20多年前，中國在這個問題上就有過爭論。有人堅持要先大力發展大城市，有人則堅持優先發展小城鎮。在爭議中，中國的城鎮化有過“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”的發展方針，后來發展到“嚴格控制大城市規模，合理發展中等城市和小城市”�？梢哉f，中國的城鎮化一直在不斷摸索，直到2002年黨的十六大，明確提出“走中國特色的城鎮化道路”，為后來的發展定下了基調。由于中國人口眾多、地域廣闊，不能只搞集中型的大城市，也不能只進行分散型的小城鎮化，而要選擇大中小城市與小城鎮協調發展的多元化道路。事實證明，這是一條適合中國國情的發展之路。

　　在接受環球人物雜志記者采訪時，斯賓塞表示，當前中國城鎮化的意義在于，它有很大潛力，是中國經濟未來持續高增長的動力。在他看來，城鎮化不斷吸納農村勞動力，這讓未來中國在基礎設施和住房建設上始終保持著巨大的投資需求，對中國下一個10年的經濟發展至關重要。

　　黃育川則表示，城鎮化可以幫助中國轉變經濟增長模式，促使政府更多地去提高勞動生產率和消費水平，而不是像現在這樣，主要靠投資和出口來拉動經濟。在他看來，城鎮化的一個好處是有利于改善收入分配。大量農村人口遷往城鎮后，往往能獲得更好的工作機會和更高的收入，其中許多人的生活會因此得到改善。

　　風險配套改革必須跟上

　　環球人物雜志：城鎮化對中國經濟的意義已經無須贅言，那么，中國的城鎮化怎樣才能轉為現實呢？

　　斯賓塞：建造城市不會推動經濟發展，這是必須要避免的誤區。單純的城鎮化不是經濟長期持續發展的藥方，需要有其他結構調整和政策的推進。中國“十二五”規劃在這些方面做出了非常好的部署，新一屆政府的主要挑戰，是落實這些改革議程，促進經濟發展方式的變革。如果規劃得到有效執行，中國完全能夠在經濟轉型和城鎮化探索中取得成功。

　　拉迪：這個過程中也有令人擔心之處。許多中國人認為，只要快速城鎮化，就能保持經濟的高速增長，這一想法是很危險的。用城鎮化拉動經濟增長的前提，是城里有就業機會，有對勞動力的需求。城鎮化會讓大量農村人口進入城鎮，但如果他們找不到自己的位置，就不可能促進經濟增長。我個人認為，中國的城鎮化為農村人口提供的成熟的發展機會還不多。我甚至覺得，一種可能的前景是，中國城鎮化的步伐在將來會放緩。所以，千萬不要把城鎮化當做刺激經濟發展的萬能藥。

　　環球人物雜志：那么，在城鎮化過程中需要注意防范哪些風險？

　　斯賓塞：與城鎮化的推進并行的，是相應的經濟增長空間和就業保障。如果沒有這些條件，人們盲目涌入都市，就會導致貧困、高犯罪率、擁堵、環境污染等問題。

　　拉迪：在我看來，改革停滯是最大的風險。如果中國的改革推進不下去，配套問題處理不好，城鎮化就要半途而廢�，F在，中國政府要推進城鎮化，一個主要的任務就是調整經濟發展方式，解決當前一些緊迫問題，如房地產。在中國所處的經濟階段，有20%的城市家庭擁有兩套或兩套以上房產，這是極不正常的。

　　環球人物雜志：還要完成哪些其他的配套改革呢？

　　黃育川：我認為一是改革戶籍制度；二是建立更為穩健的地方政府財政收入來源。其中需要強調的是，中國必須放開戶籍制度，以增強勞動力的流動性。從目前來看，戶籍制度和控制人口流動限制了中國城鎮化的腳步，如果沒有這些限制，中國的城鎮化率估計已經達到60%以上，而不是目前的52%。如果有更多政策的支持，到2030年，中國的城鎮化率可能達到80%，與今天韓國的水平相當。

　　斯賓塞：需要配套推進的改革很多，包括建設公開透明的土地使用權交易市場，妥善規劃城市空間，注重城市生活質量，等等�，F在中國要先解決一些與民生相關的問題，比如基礎設施建設，特別是公共交通系統，必須做好規劃和投資。這些工作做好了，城鎮化才能水到渠成。

　　拉迪：金融市場也要跟上。要允許人民幣利率有更大的靈活性，讓市場力量發揮更大作用；同時增強匯率彈性，進一步減少對外匯市場的人為干預；在生產消費領域，要推進價格改革，特別是能源價格改革，不要對制造業有這么大的補貼。目前，制造業消耗了中國2/3的能源、3/4的電力，而中國的發電廠和煉油廠卻在虧損。資本和能源等生產要素的使用者得到了很多補貼，這扭曲了資源配置，導致了中國職工工資總體水平的低增長。由于廉價的資本和能源價格，制造業相對于服務業來說得到的補貼更多。因此，中國近些年來企業利潤占GDP的比重在上升，工資水平增長緩慢。所有這些都是中國面臨的風險。如果不更快、更大幅度地推進政策調整，未來中國的經濟增長率可能會有很大幅度的下滑。

　　環球人物雜志：在城鎮化過程中，肯定會有很多人急功近利，那么，如何克服城鎮化過程中難以避免的建設項目的沖動？

　　斯賓塞：控制投資，這比較有效。一定要避免或減少低效的投資，這樣可以讓許多不必要的項目不要上馬。要達到這個目標，可以讓公共政策、決策更加合理化、透明化，規避投資風險；另一方面，要通過競爭和更有效的機制，來改變國有企業的運行環境，讓國有企業的投資和生產行為更加有章可循，進而掌握經濟的發展脈搏。

　　環球人物雜志：在城鎮化過程中，政府應該扮演什么樣的角色？

　　黃育川：這是一個雙向的問題。在一些領域，政府要撤出，以激發經濟效率的提升和創新，保持經濟可持續增長；在另一些方面，政府要干預，敢于承擔更多責任，比如提供可靠的公共服務和監管體系，分離國有企業的所有權和經營責任，向私營部門開放一些以往的壟斷領域，等等。從更廣的范圍上看，政府要強化財政體系，確保政府有足夠的資源提供社會服務，保證在城鎮化過程中不會出現新的社會不平等。

　　關鍵把握城鎮化的核心

　　國內有分析認為，上面提到的風險已經初露端倪，如果把握不好城鎮化的核心，發展速度過快很可能導致城鎮化偏離健康軌道，這是擺在中國政府面前的關鍵問題。

　　首先是待遇公平。目前，中國的城鎮化率名義上較高，達到了51.27%，但在被統計為城鎮人口的人群中，有2億多農民工，占到城鎮化率的17%�，F在這部分人在城市并不能完全享受到社會公共服務。一些企業吸納大量進城人員，主要目的是獲取廉價勞動力，同時又力圖逃避對他們的公共服務和社會保障責任。這使得城市更多地成為一個賺錢的中轉站，戶籍、 福利制度往往與“被城鎮化的人”無關，他們的收入也比從事相同勞動的城市居民要少10%40%。這使得“城市里的農民”可能成為未來中國新的貧困人口。從這個意義上講，鄉村的貧困人口并沒有消失，只是轉移到城市中去了。

　　其次是均衡發展。中國城鎮化的目標是實現“以城帶鎮”的發展模式，要使中心城市有較強的集聚和輻射帶動能力，而不是像現在這樣，只有北上廣等幾個大城市高速、集中發展。

　　第三是可持續發展。目前迫切需要解決的問題之一是，中國的城鎮化如何才能避免“房地產化”。在很多地方，城鎮化已經淪為刺激經濟、吸引投資的手段和工具，急功近利的發展模式亟待扭轉。在未來，各級政府應有效地利用土地，改善市政規劃和管理；在產業發展方向上，人口密集的大城市不應發展高污染的工業，而應重點發展知識密集型、貼近消費者的服務業等，以確保經濟的可持續發展。

　　在采訪結束時，黃育川向環球人物雜志記者總結了決定中國城鎮化成敗的三大關鍵問題：頂端，城鎮化能否帶動社會各個行業生產率的提高，讓窮人和富人、農村人和城市人都能得到益處；第二，城鎮化能否以財政上可持續的方式來實現；第三，中國能否避免其他一些亞洲大都市人口過度密集導致的“城市病”。顯然，中國政府在制定城鎮化的發展規劃時，必須讓這些問題得到肯定的回答。